Innledning
Regelrådets vedtekter sier at «rådet skal følge den faglige utvikling og praksis på områdene regelforenkling og regulering, og det skal gi informasjon og generell veiledning som fremmer effektiv regulering», jf. § 2 fjerde ledd. Sekretariatet for Regelrådet utarbeidet dette fagnotatet for å undersøke mulighetene for å innføre en SMB-test i Norge.
Regelrådets kartlegging av regelverk som blir sendt på høring og som påvirker næringsliv viser at det sjeldent blir eksplisitt vurdert om små- og mellomstore bedrifter (SMB) vil ha særskilte utfordringer som følge av de nye reglene. Legger man til grunn at virksomheter på inntil 100 ansatte er å regne som SMB, utgjør disse mer enn 99% av norske virksomheter og står for om lag halvparten av landets verdiskapning. Figur 8 er hentet fra Regelrådets årsrapport for 2022 og viser at av alle forslag til nytt eller endret regelverk som påvirker næringslivet som ble sendt på høring i 2022, så har bare 12 % vurdert hensynet til små bedrifter.
I OECDs rapport «THE SME TEST: TAKING SMES AND ENTREPRENEURS INTO ACCOUNT WHEN REGULATING» fra 2021, gjennomgår OECD hvordan små- og mellomstore bedrifter kan- og bør hensyntas ved nytt eller endret regelverk. OECD benytter formuleringen «SME» om «Small and medium-sized enterprises». Med «SME test» menes et verktøy som benyttes i prosessen med regelverksendring. Målet med testen er å gi lovgiver relevant informasjon slik at særlige forhold rundt små- og mellomstore bedrifter tas i betraktning når nytt regelverk utarbeides.
OECD-rapporten går i dybden på hvilke vurderinger som bør gjøres i forbindelse med etablering av SMB-testens rammeverk, design av selve testen, gjennomføringen av den, samt bruk av testresultatene. I rapporten vises det gjennomgående til eksempler fra OECD-lands arbeid på SMB-området. Regelrådet mener at en SMB-test burde utformes slik at det legges til rette for at små og store aktører kan opptre med likere konkurranseforutsetninger. Og at hvis nytten av en ny regulering kan oppnås ved å unnta de små fra reguleringen, burde de unntas.
Gjennomgang av utvalgte SMB-tester
Mer enn to tredjedeler av OECD-land vurderer hvordan regelverksendringer påvirker SMB. Hvordan testene er utformet varierer stort mellom landene. Under følger eksempler på SMB-tester blant utvalgte OECD-land. Eksemplene er ment for å illustrere at en SMB-test kan utformes på en rekke forskjellige måter.
Storbritannia
Storbritannia innførte obligatorisk SMB-test i 2013. SMB-testen kommer til anvendelse hvis et forslag medfører kostnader på mer enn 5 millioner pund. Testen tar utgangspunkt i at regelverksendringen som hovedregel ikke skal komme til anvendelse på SMB, og at unntak fra dette utgangspunktet må begrunnes. Det er ansvarlig myndighet som utvikler lovverk som skal gjennomføre testen og det britiske regelrådet (RPC) kan gi veiledning til testen underveis i prosessen og komme med bemerkninger når SMB-testen er gjennomført. Testen inneholder et flytskjema som regelverksutviklerne kan følge for å teste om regelverket deres er aktuelt for særskilte regler for SMB, se figuren under. Legg spesielt merke til spørsmålet i den øverste boksen, beholdes en tilstrekkelig del av nytten av reguleringen hvis SMBer får unntak? Det er et viktig spørsmål regelverksutviklere må stille seg.
RPC_Small_and_Micro_Business_Assessment__SaMBA___August_2019.pdf (publishing.service.gov.uk)
Tyskland
Tyskland har siden 2015 hatt retningslinjer som sier hvordan regelverksutviklerne skal gjennomføre SMB-test i tråd med den nasjonale utredningsinstruksen. Testen består av tre deler. I del 1 må regelverksutvikleren svare på noen spørsmål i en tabell, se figuren under. Svaret i denne tabellen viser til hvor omfattende hensynet til SMB bør være i regelverket som foreslås. Del 2 gir veiledning til hva som kan anses som uforholdsmessig høye kostnader for SMB. Del 3 gir veiledning til hvilke alternative løsninger regelverksutvikler har til å ta hensyn SMB spesielt i det nye regelverket.
kmu-test-leitfaden-englisch.pdf (bmwk.de)
Nederland
Nederland har ikke en formell SMB-test. De har imidlertid en egen høringsrunde hvor aktuelle SMBer deltar i en paneldiskusjon hvor de får presentert det nye regelverket. Regelverksutviklerne kan da sammen med SMBene finne løsninger som gjør kostnadene for SMB lavere.
Sveits
Sveits har siden 2020 praktisert en «quick-check» som regelverksutviklerne må gjennomføre på et tidlig stadium i regelverksprosessen. Her må regelverksutviklerne stille seg to spørsmål. Først om det planlagte regelverket påvirker SMB, og så om det planlegges å gjennomføre en grundigere SMB test i det videre regelverksarbeidet. På denne måten må regelverksutviklerne ta stilling til SMB tidlig i prosessen. Sveits kombinerer denne «tidlig sjekken» med en terskelverdi. Hvis de nye reglene antas å berøre over 10 000 SMBer så må en spesifikk SMB-test gjennomføres.
Hvis det viser seg at det nye regelverket påvirker SMBer, og det er behov for en grundig SMB-test, så samler ansvarlig myndighet en gruppe med utvalgte SMBer. Disse SMBene må svare på spørsmål om den foreslåtte reguleringen for å avdekke om det vil komme utilsiktede virkninger, og om SMBene bør få lettelser eller unntak fra reglene.
Rammeverk for SMB-test i Norge
Gjeldende rett
Det følger av utredningsinstruksen § 2-1 nr. 4 at følgende spørsmål må besvares i utredningen: Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt? Ordlyden sier dermed ingenting direkte om hvilken rolle hensynet til SMB skal ha i en konsekvensutredning. Heller ikke i veilederen til utredningsinstruksen er hensynet til SMB særskilt nevnt. Grundige utredninger av virkningene og beskrivelser av hvem som er de berørte vil imidlertid kunne si mye om virkningene for SMB. Det kan således ikke sies at et krav om å utrede virkningene for SMB fremgår direkte av utredningsinstruksen. Det er derfor kunne grunn til å tro at selv utredninger som etter instruksen er meget grundige, ikke nødvendigvis har vurdert hensynet til SMB, selv om SMB berøres av tiltaket.
Hva regnes som små og mellomstore bedrifter?
Før en eventuell SMB-test blir innført som et formelt ledd i en utredningsprosess, er det viktig at utreder forstår hvem som omfattes av SMB-kategorien. Det finnes ikke en universell definisjon av hva som er små eller mellomstore bedrifter, men kriteriene som benyttes i vurderingen er gjerne de samme. Antall ansatte, omsetning og hvor mye kapital en bedrift har er naturlige kriterier ved en slik vurdering.
Den øvre grensen for bedrifter innenfor SMB-kategorien varierer i de forskjellige OECD-landene, men EU opererer med en grense på 250 ansatte. Små bedrifter regnes som bedrifter med færre enn 50 ansatte, mens færre enn 10 ansatte utgjør «mikro»-bedrifter.
I USA defineres SMB gjerne av det uavhengige statlige organet SBA (Small Business Association). Hvem som regnes som SMB kan variere mellom ulike bransjer. Noen sentrale vurderingskriterier er:
- Graden av konkurranse.
- Gjennomsnittlig størrelse på en bedrift.
- Oppstartskostnader/andre økonomiske barrierer for å kunne etablere bedrift.
- Fordelingen av virksomheter etter størrelse.
- Spesielle forhold innenfor en bransje.
Terskelverdier for SMB-test
Bruken av terskelverdier kan være et nyttig verktøy for å hjelpe beslutningstakere med å definere virkningene av regelverksforslag. For det første hjelper terskelverdier med å sikre at regelverk med store virkninger blir tilstrekkelig utredet. For det andre har terskelverdier som mål å forsikre om at offentlige ressurser ikke blir brukt på regelverk med små virkninger, der kostnadene ved å utføre en grundig analyse veier tyngre enn fordelene. Noen OECD-land bruker terskelverdier for å avgjøre om en test for små og mellomstore bedrifter skal gjennomføres, og i så fall hvilken type test som skal gjennomføres.
Terskelverdier i regelverk
Bruk av terskelverdier i regelverk kan i visse sammenhenger ha utilsiktede virkninger. Ved å operere med absolutte grenser som avgjør om en bedrift blir ilagt byrder eller kostnader, kan man risikere at bedrifter velger å holde driften til et nivå under slike terskelverdier. Dette kan medføre at bedrifter ikke får frem sitt fulle potensial, hvilket er negativt for markedet og sluttbrukere. Et eksempel er dersom en kostnad eller en annen byrde gjøres gjeldende for vindkraftverk ved en gitt mengde produsert kraft. Da vil bedriften kunne finne det lønnsomt å legge seg så tett inntil denne terskelverdien som mulig, uten å overstige den.
Hvilke data trenger vi til en SMB-test?
For å sikre best mulig utredningskvalitet bør utredningsinstruksen og tilhørende veileder(e) utformes slik at flest mulig forhold av betydning fanges opp. Ved utformingen av en eventuell norsk SMB-test er det nødvendig å vite hvordan fordelingen av SMBer er i Norge. Selv om bedriftene gjerne har til felles at de har få ansatte, er det samtidig viktig å være klar over at ingen bedrifter er like. Hvor gode SMBer er på endring og omstilling vil variere mye mellom ulike bedrifter. Kompetanse blant ledere og arbeidstakere samt geografisk plassering er noen eksempler på forhold som vil være forskjellige.
Et nyttig verktøy kan være å skaffe en oversikt over fordeling av SMB i ulike næringer, hvor i landet de er tilknyttet, og andre forhold som er egnet til å illustrere likheter og ulikheter. Da kan en SMBtest (og en eventuell veileder) utformes på en måte som er tilpasset SMB i Norge. Dermed reduseres også risikoen for å bruke SMB-testen på saker hvor det åpenbart ikke er behov. Tilsvarende vil gjelde for å unngå at det gjennomføres mer ressurskrevende vurderinger enn nødvendig for å oppnå ønsket utredningskvalitet. Store mengder informasjon om bedrifter i Norge er tilgjengelig via offentlige kanaler. Eksempelvis kan tall fra SSB, Brønnøysundregistrene og andre offentlige databaser bidra i en slik kartleggingsprosess. For informasjon som ikke allerede finnes i databaser må det antas at mye kan fremstilles på bestilling. I en prosess med innhenting av data kan det samtidig tenkes at private aktører også har relevant informasjon. Eksempelvis kan næringslivsorganisasjonene sitte på nyttig informasjon.
Legger rammeverket i Norge til rette for implementering av SMB-test?
Utredningsinstruksen er det aktuelle rettslige rammeverket for innføring av en eventuell SMB-test i Norge. Gjeldende utredningsinstruks utelukker ikke vurderinger av virkninger for SMB gjennom den generelle utredningen av virkninger for berørte. Etter vår vurdering er det mulig å endre instruksen, eventuelt veilederen til instruksen, slik at SMB-test inngår i kravene til en utredning. Instruksen bør også si noe om hva som anses som små- og mellomstore bedrifter i Norge. Den kanskje viktigste delen av rammeverket for en SMB-test er å ha kunnskap om bedriftene en slik test er ment å hensynta.
Tilrådning
Gjennomgangen ovenfor illustrerer fordelene ved å øke fokuset på SMB i arbeidet med konsekvensutredninger av nytt regelverk. Henvisningene til øvrige OECD-lands arbeid på området viser variasjonen av rammeverk og utforming av SMB-test. Med relativt enkle grep kan utredningsarbeidet endres slik at hensynet til SMB blir bedre ivaretatt av regelverksutviklere i Norge. Det er mange SMBer i Norge og de bidrar vesentlig til økonomien. Et regelverket bedre tilpasset SMB kan bidra positivt til verdiskapningen i Norge. En SMB-test burde utformes slik at det legges til rette for at små og store aktører kan konkurrere på likere vilkår. Et slikt formål er viktigere ut fra et verdiskapingsperspektiv, enn dersom formålet i seg selv er særbehandling av SMB.
Avslutningsvis nevnes følgende tilrådninger:
- Løft SMB-punktene fra kapittel 2.4.4 i Veileder til utredning av konsekvenser for næringslivet opp til veileder til utredningsinstruksen. Under Utredningsinstruksens spørsmål 4 om berørte og virkninger bør det komme veiledning om når utredning av virkninger for SMB er aktuelt.
- Lag et flytskjema eller en tabell tilsvarende den britiske og tyske SMB-testen som kan fungere som veiledning.
- Som OECD-rapporten illustrerer er det store variasjoner i hvordan de ulike OECD-landene har valgt å gjennomføre SMB-test som en egen del av prosessen med nytt eller endret regelverk. Vi anbefaler å utrede ulike former for SMB-tester som kan tenkes aktuelle å innføre i den norske regelverksprosessen. Selv om en type test fungerer godt for enkelte OECD-land, kan det tenkes at det er nasjonale forskjeller som gjør at testen ikke passer så godt for norske bedrifter.
Skrevet av Stian Hervik Frantzen og Bendik Dalene.