I rapporten ‘Regulatory Policy Outlook 2021’ setter OECD av et kapittel til å se inn i fremtiden og svare på spørsmålet om hvordan reguleringspolitikken bør se ut i det neste tiåret; reguleringspolitikk 2.0, om man vil. Nedenfor har sekretariatet for Regelrådet oversatt hovedfunnene i kapittelet til norsk og gitt et sammendrag av OECDs budskap om hvordan reguleringspolitikken bør utvikle seg i medlemslandene.
OECD anerkjenner at det er vanskelig å regulere godt i «normale tider» og at en rekke forhold, som for eksempel gjenoppbyggingen etter koronapandemien og den raske teknologiske utviklingen, nå vil gjøre de enda mer krevende fremover. Samtidig mener OECD at «reguleringspolitikk aldri har vært mer avgjørende. Evnen til å lage klar, velbegrunnet og faktabasert offentlig politikk vil bidra til å bygge opp igjen, fokusere og reformere økonomier i flere tiår framover» (s. 19).
Hovedfunnene om Reguleringspolitikk 2.0
En kortversjon av hovedfunnene i kapittelet oppsummeres i punktene nedenfor. Dette er vår oversettelse fra engelsk til norsk. Teksten er hentet fra side 18-19 i rapporten:
- «Globale kriser og komplekse policy problemer tvinger myndighetene til å overveie hvordan de skal regulere bedre, både for nå og for fremtiden.
- En agenda for «Reguleringspolitikk 2.0» gir mulighet til å tilpasse, endre og skape et mer smidig rammeverk for bedre regulering.
- Teknologisk innovasjon er en viktig driver for denne agendaen og tvinger myndighetene til å gå fra den tradisjonelle «regulere og glemme»- tankegangen til å utvikle «tilpasse og lære»-tilnærminger.
- De regulatoriske utfordringene som nye teknologier gir, vil føre til et paradigmeskift i politikkutforming og forvaltning.
- Det er viktig med bedre bruk og tilpasning av regulatoriske styringsverktøy for å forbedre smidigheten, kvaliteten og sammenhengen i systemet for regelverksproduksjon.
- Lærdom fra ‘Behavioural Insights’ kan brukes til å forbedre institusjonene og prosessene som inngår i reguleringspolitikken.
- Leveringsstadiet av reguleringer er avgjørende; særlig smartere håndheving og tilsyn som står i forhold til risiko og er fokusert på resultater.
- Myndighetene må (gjenopp)bygge tillit til regulering gjennom bedre kommunikasjonsstrategier der man vektlegger involvering av berørte parter fremfor offentlige høringer og fremviser god styring med institusjonene som har ansvar for reguleringer.»
Hvorfor tenke nytt om reguleringspolitikk?
OECD trekker frem tre forhold for å underbygge behovet for å tenke nytt om reguleringspolitikk:
- For det første vises det til at «en rekke regulatoriske styringsverktøy er underutviklet, utilstrekkelig implementert eller implementeringen av dem førte ikke til de forventede resultatene» (s. 20). Blant annet pekes det på at det er for lite fokus på systematiske evalueringer av reguleringer.
- Videre peker OECD på at reguleringspolitikken fortsatt er «underutnyttet av regjeringer i forhold til innsatsen knyttet til skatte- og utgiftstiltak» (s. 21). OECD påpeker at reguleringspolitikken er et kraftfullt verktøy som sikrer innbyggerne grunnleggende rettigheter og kan hjelpe myndigheter med å oppnå sine politiske mål. Derfor fortjener reguleringsvirkemiddelet myndighetenes oppmerksomhet.
- For det tredje er «unnlatelse av å vurdere atferdsdrivere bak menneskelig handling en annen faktor som begrenser effektiviteten til reguleringspolitikk» (s. 21), ifølge OECD. Organisasjonen skriver også at det er viktig at god reguleringspraksis ikke blir nedprioritert i kjølvannet av Covid-krisen, og at regelrådsfunksjonen spiller en avgjørende rolle i å sørge for at det ikke skjer.
Rask teknologisk endring gir utfordringer…
OECD mener at den teknologiske utviklingen og innovasjonen gir en rekke utfordringer for reguleringspolitikken. Blant annet nevnes at avgrensningen av ulike markeder kan endres, noe som kan føre til at ansvarsfordelingen mellom ulike reguleringsmyndigheter blir utfordret både nasjonalt men også mellom land, siden nye teknologier ofte har grenseoverskridende effekter.
Utviklingen gjør at myndighetene fremover vil trenge å bruke «smidige og fremtidssikrede regulatoriske tilnærminger», som også ivaretar behovet for stabilitet og forutsigbarhet i næringslivets rammebetingelser (s. 22).
Det er to feller å gå i, mener OECD. For det første kan man gjennom reguleringer skape unødvendige hindre mot spredning av nye innovasjoner, og dermed gå glipp av godene innovasjoner kan gi samfunnet og økonomien. På den andre siden vil det også være en svikt å ikke beskytte innbyggerne og miljøet godt nok mot risikoene knyttet til innovasjonene.
… og muligheter
Reguleringspolitiske verktøy kan hjelpe myndighetene med å maksimere nytten og redusere risikoen som følger med innovasjoner og ny teknologi. OECD mener «reguleringspolitiske verktøy er nøkkelen for å hjelpe regjeringer med å identifisere styrker, svakheter og nødvendige tilpasninger av eksisterende lover», skriver OECD (s. 23).
I tillegg kan ny teknologi, innovasjoner og digitalisering tas i bruk av myndighetene selv for å styrke deres reguleringskapasitet og hjelpe dem med å «implementere god reguleringspraksis på en enda mer effektiv måte», skriver OECD (s. 25).
Behov for økt smidighet, kvalitet og sammenheng
OECD mener medlemslandene fremover må utnytte og tilpasse reguleringsverktøyene bedre for å øke smidigheten, kvaliteten og sammenhengen i systemet for regelproduksjon.
Blant annet fremhever OECD viktigheten av at utredning av reguleringsforslag må bli en sentral del av byråkraters arbeidshverdag, og ikke noe man gjør etter at beslutningen om å gjennomføre et tiltak er tatt. OECD er også opptatt av at de som er berørt i en sak kan gi avgjørende bidrag til å finne den beste løsningen. Derfor er det viktig at de berørte partene gis mulighet til å bidra gjennom hele regelverksprosessen.
Myndighetene må kvitte seg med refleksen til å velge regelverk som virkemiddel, den såkalte «regulatory reflex» (s. 27), mener OECD. Det kan finnes andre måter å oppnå målet på enn gjennom regulering. Regelrådsfunksjonen spiller en viktig rolle i å fremme slike alternative løsninger, mener OECD (s. 28). Funksjonsbaserte regler, samarbeid om reguleringer, bruk av standarder og det å gi rom for selvregulering må bli mer vanlig for å tillate større fleksibilitet som svar på den raske teknologiske utviklingen, skriver OECD (s. 28).
Reguleringspolitikken må henge sammen med regjeringens strategiske mål
Bruken av reguleringer må henge sammen med og understøtte de strategiske målene som myndighetene jobber mot, mener OECD. FNs bærekraftsmål trekkes frem som eksempel (s. 29). Det vises til at «god offentlig politikk basert på fakta – og implementert effektivt – vil være avgjørende for oppnåelse av 2030-agendaen» (s. 29). OECD mener at bærekrafts-vurderinger er viktige både i utredningen av reguleringer før de vedtas og også i evalueringen som gjøres av eksisterende regelverk.
OECD mener også at regelrådsfunksjonen må spille en mer proaktiv rolle i å vurdere om kvaliteten på reguleringsforslag er i samsvar med statlige mål.
OECD peker på at myndigheter må bygge inn internasjonalt reguleringssamarbeid i sine rammeverk, slik at man er godt rustet for fremtidige kriser, og også kan jobbe sammen med andre land for å unngå kriser i fremtiden.
Fjerning av unødvendige administrative byrder fra regelverk er viktig etter koronapandemien
Medlemslandene må jobbe for å fjerne unødvendige administrative byrder for de som skal følge reglene, mener OECD. Statlig innsats for digital transformasjon må gå hånd i hånd med revisjon av administrative prosedyrer for å forenkle og fjerne unødvendige kostnader.
Når medlemslandene jobber med å få i gang deler av økonomien som har vært stengt ned under pandemien, bør gjenåpningsprogrammene omfatte systematiske gjennomganger av reguleringene for å fjerne unødvendig byrdefulle regler, særlig de som påvirker næringslivet (s. 30). Særskilt vurdering av virkninger for små bedrifter og vurdering av spesielle unntak for disse, bør også inngå, mener OECD.
Økende betydning av regelrådsfunksjonen
OECD vurderer at rollen som regelrådsfunksjonen har, trolig blir viktigere i fremtiden. Velfungerende regelrådsfunksjoner er en forutsetning for effektiv implementering av regelverk (s. 33). Regelrådsfunksjonen må spille en mer aktiv rolle i å koordinere implementeringen av regulatoriske styringsverktøy, og fungere som talsmenn for reguleringspolitikk, portvakter som overvåker regelverkets kvalitet og bruk av styringsverktøy i utviklingen, implementeringen og gjennomføringen. Innsikt om menneskers og organisasjoners atferd kan bidra til å forbedre regelrådsfunksjonen.
Behov for reformer i møtet med innovasjon og ny teknologi
OECD skriver at «i møte med utfordringene som følger av teknologisk transformasjon, må myndighetene gjennomføre betydelige reformer for å oppnå mer dynamiske, fleksible og teknologinøytrale tilnærminger til lover og forskrifter og håndheving av disse. (s. 40).
OECD mener dette innebærer flere komplementere tilnærminger og viser til “OECD Recommendation on Agile Regulatory Governance to Harness Innovation (pdf)» som nylig er utgitt. Anbefalingene sier at myndighetene bør (s. 40):
- «Utvikle mer fleksible, iterative og adaptive forhånds- og ex-post-vurderinger. (…)
- Fremme sammenheng og felles tilnærminger gjennom effektiv koordinering mellom supra-nasjonalt, nasjonalt og sub-nasjonalt nivå for å takle innovasjoners tverrgående natur.
- Utvikle fremtidsrettede styringsrammer og regulatoriske tilnærminger for å identifisere muligheter og risiko på et tidlig stadium og å styre en bærekraftig bruk av teknologi (…).
- Utvide den tradisjonelle regulatoriske verktøykassen ved å innlemme mer smidige regulatoriske tilnærminger slik som funksjonsbaserte forskrifter, tidsbestemte regulatoriske unntak (f.eks. regulatoriske sandkasser), samarbeid om regulering og ikke-regulatoriske tilnærminger som frivillige standarder (…).
- Utvikle nye tilsynsstrategier for å fremme etterlevelse (…).
- Bruk digitale teknologier for å utvikle innovative tilnærminger som gir mulighet for mer effektive regler og mer effektiv regelutforming, overvåking og håndheving.» (s. 41)
OECD skriver også om flere andre tema i kapittelet. Blant annet viktigheten av risikobasert regelverksutvikling og regulering. OECD skriver også utfyllende om hvorfor vi bør bruke kunnskap om menneskers atferd i både utvikling av reguleringer og styring av systemet for regelverksutvikling i et land (s. 30-32). I tillegg skriver OECD om viktigheten av effektiv og god gjennomføring av reguleringer og effektive tilsyn.
Kilde og videre lesning
Kilden for dette sammendraget er OECD (2021), OECD Regulatory Policy Outlook 2021, OECD Publishing, Paris.