Hva skjer videre i saker Regelrådet har uttalt seg til?

Sammendrag

Regelrådet har i perioden juli 2016 til juli 2021 gitt 187 uttalelser til 190 høringer av nytt eller endret regelverk som berører næringslivet. Vi har forsøkt å følge den videre prosessen etter høring i alle sakene Regelrådet har uttalt seg til. Gjennomgangen begrenser seg i stor grad til det som finnes av offentlige tilgjengelige beslutningsdokumenter.

Denne gjennomgangen av saker som Regelrådet har uttalt seg til har klare begrensinger og må derfor betraktes som en «minimumsmåling» av effekten av Regelrådets uttalelser i enkeltsaker. Generelt er det krevende å følge og vurdere virkninger i saker der det ikke foreligger offentlig tilgjengelige beslutningsdokumenter. Vi mener imidlertid at Regelrådets uttalelse kan ha vært med å påvirke prosessen i flere av sakene.

I om lag 20 saker totalt (med og uten beslutningsdokumenter) vurderer vi det som rimelig sikkert at Regelrådets uttalelse har hatt en innvirkning på endelig utforming av regelverket som bidrar til lavere kostnader for næringslivet. For eksempel ved at det er gitt utvidet unntak fra nye plikter for hele eller deler av næringslivet sammenlignet med det opprinnelige forslaget.

I en del saker ser vi at Regelrådets uttalelse har bidratt til forbedring av utredningskvaliteten, for eksempel ved at det er publisert tilleggsutredninger. Vi antar at Regelrådets innvirkning på utredningskvalitet er en prosess som tar tid. Virkninger på senere utredninger vil i liten grad plukkes opp i denne gjennomgangen.

Metodiske begrensninger

Denne gjennomgangen av saker som Regelrådet har uttalt seg til begrenser seg i stor grad til gjennomgang av offentlig tilgjengelige beslutningsdokumenter, og hva ansvarlig departement/ direktorat velger å inkludere i disse. Med offentlig tilgjengelige beslutningsdokumenter mener vi lovproposisjoner og innstilling fra ansvarlig Stortingskomité i lovsaker. I forskriftssaker har vi sett på dokumenter der høringsinstansenes innspill er dokumentert og tatt stilling til, og der dokumenter for eksempel er publisert på høringssiden. Dette kan eksempelvis være en innstilling fra et direktorat til departementet. I enkelte forskriftssaker Regelrådet har uttalt seg til har ansvarlig departement/direktorat sendt oss et beslutningsdokument i ettertid av høringen. Vi har ikke aktivt spurt om innsyn i saker der det ikke foreligger offentlig tilgjengelige beslutningsdokumenter.

I forskriftssaker mangler det ofte offentlig tilgjengelige beslutningsdokumenter. Regelrådet mener manglende åpenhet om hvordan høringsinstansenes innspill behandles videre i forskriftssaker er et generelt problem. På den andre siden er det positivt at prosessene rundt lovsaker er så åpne og oversiktlige som de er.

Ulike høringsinstanser har ofte sammenfallende tilbakemeldinger og kritikk. Det er ofte vanskelig å lese ut ifra beslutningsdokumentene hvilke høringsinstanser som har fått medhold for sine innvendinger. Dette er også forståelig da ansvarlig departements/direktorats endelige tilrådning ofte vil være en avveining mellom flere hensyn og innspill. Det kan videre tenkes at høringsinstansene får delvis medhold for noen av sine synspunkter uten at dette dokumenteres eksplisitt i beslutningsdokumenter.

Regelrådets uttalelser fra 2016 – 2021

Regelrådet gir uttalelser til høringer av forslag til nye eller endrede lover og forskrifter som påvirker næringslivet. Regelrådet ble opprettet i 2016. I perioden juli 2016 til juli 2021 har Regelrådet gitt 187 uttalelser til 190 høringer (rådet har tre ganger gitt en felles uttalelse til to høringer). Regelrådet har gitt 135 uttalelser til høringer fra 14 ulike departementer og 52 uttalelser til høringer fra 12 ulike direktorater.

Regelrådet vurderer om forslag til nytt eller endret regelverk er utredet i henhold til kravene i utredningsinstruksen. Regelrådet konkluderer om utredningskvaliteten i tre nivåer:

Av de 187 uttalelsene var 48 grønne (26 prosent), 76 gule (41 prosent) og 63 røde (34 prosent). Se fordeling på år og «farge» i figur 1.

Regelrådet gir uttalelser til forslag til både lover og forskrifter. Om lag halvparten (51 prosent) av sakene Regelrådet har gitt uttalelse til er forslag til lov eller lov og forskrift samtidig. Resten av uttalelsene er til forslag som kun gjelder forskrifter (49 prosent).

Regelrådets uttalelser, fordelt på type regulering (figur 2)

To tredjedeler av sakene Regelrådet har uttalt seg til er ferdigbehandlet

Regelrådet anser en sak som ferdigbehandlet dersom Stortinget har vedtatt loven, eller dersom forskriften er fastsatt av ansvarlig departement, direktorat eller Kongen i statsråd. Regelverket trenger ikke å ha trådt i kraft for at saken skal bli sett på som ferdigbehandlet. Av de 190 hørings-sakene Regelrådet har uttalt seg til er 125 saker ferdigbehandlet per august 2021 (66 prosent).

I noen tilfeller velger departement/direktorat å ikke gå videre med et forslag som har vært på høring. Åtte av forslagene (4 prosent) som Regelrådet har uttalt seg til har blitt forkastet (avsluttet uten at det er gjort endringer i regelverket). Resten av forslagene, 57 stykker (30 prosent) er enten fortsatt på høring, under arbeid hos departement/direktorat, oversendt Stortinget eller sendt på ny høring.

Figur 4 viser at det normalt tar noe tid fra en sak er på høring til den blir ferdig behandlet. For eksempel er bare om lag halvparten av sakene Regelrådet ga uttalelse til i 2020 ferdigbehandlet.

Lovsaker – prosess etter høring

Forslag som gjelder nye eller endrede lover behandles av Stortinget. Etter at høringen er avsluttet, utarbeider ansvarlig departement en lovproposisjon, og denne er offentlig tilgjengelig. Noen ganger blir det laget felles lovproposisjon for flere lovforslag samlet, og enkelte forslag omtales i den årlige skatte- og avgiftsproposisjonen (Prop. 1 LS). I lovproposisjonen oppgis det hvem som har uttalt seg til høringen og ansvarlig departement sin vurdering av de viktigste synspunktene fra høringsrunden. Forslaget får en egen saksside på Stortingets nettside, der hele prosessen kan følges. På denne siden finnes både lovproposisjonen, innstillingen fra den aktuelle Stortingskomiteen, voteringsoversikt og voteringsreferat fra behandlingen i Stortinget. Prosessen med lovsaker etter høring er dermed relativt åpen og oversiktlig for allmennheten.

Regelrådet har uttalt seg til 61 forslag til nye eller endrede lover som nå er vedtatt av Stortinget. Det foreligger offentlige beslutningsdokumenter (lovproposisjon og lovinnstilling) i samtlige av disse sakene.

Regelrådets uttalelse er omtalt i beslutningsdokumenter i 34 av sakene (56 prosent). Regelrådets uttalelse er omtalt i en større andel av saker der Regelrådet har gitt en rød uttalelse enn i andre saker, se figur 5. Regelrådets uttalelse er nevnt i 14 av de 17 «røde sakene» (82 prosent).

Forskriftssaker – prosess etter høring

Prosessen etter høring av nye eller endrede forskrifter er ikke like åpen som i lovsaker. Det er ikke samme krav om offentlig tilgjengelige beslutningsdokumenter i forskriftssaker. Enkelte ganger blir det publisert beslutningsdokumenter, men det skjer kun i et mindretall av de sakene vi følger. Ofte ser vi at ansvarlig departement/direktorat publiserer en kort pressemelding om forskriftsfestelse, men denne inneholder normalt ikke vurderinger av høringsinstansenes innspill. I en del saker er det kun endringsforskriften i lovdata som viser at forskriften er fastsatt (eller referat fra statsråd).

Regelrådet har uttalt seg til 64 forslag til nye eller endrede forskrifter som nå er fastsatt av ansvarlig departement, direktorat eller i statsråd. I 20 av disse sakene (31 prosent) foreligger det beslutningsdokumenter (enten offentlig tilgjengelige eller dokumenter Regelrådet har fått tilsendt som høringsinstans). I 18 av disse sakene (90 prosent) er Regelrådets uttalelse omtalt.

Saker som er forkastet

Regelrådet har uttalt seg til åtte saker som har blitt forkastet (saken avsluttet uten at det ble gjort endring i regelverket). I kun en av disse sakene foreligger det offentlige beslutningsdokumenter. Dette gjelder forslag om endringer i pakkereiseloven som Barne- og familiedepartementet hadde på høring i 2018. Regelrådet ga en rød uttalelse til forslaget, og påpekte at endringsforslagene ville medføre uforutsigbarhet, konkurranseulemper og økte kostnader for næringslivet. Denne saken ble opprinnelig oversendt Stortinget. Regelrådets uttalelse ble omtalt i lovproposisjonen, men det ble ikke gjort endringer i utformingen av regelverket. Forslaget ble imidlertid trukket i forbindelse med koronaviruspandemien[1]. Regjeringen mente at man i denne situasjonen ikke kunne pålegge pakkereisearrangører den ekstra økonomiske byrden forslagene om reisegaranti for kun transport og angrerett ved kjøp utenom faste forretningslokaler innebærer.

Flere av sakene som ble forkastet var saker som fikk relativt kraftig kritikk fra både Regelrådet og andre høringsinstanser. I flere av sakene var det enten økte kostnader for næringslivet eller betydelig usikkerhet om kostnadene for næringslivet. Mangelen på beslutningsdokumenter gjør det vanskelig å si hva som har vært Regelrådets rolle i disse sakene.

I tre av sakene som ikke har blitt tatt videre har det blitt satt ned utvalg eller utlyst eksterne utredningsoppdrag for å utrede hele eller deler av det som var det opprinnelige forslaget. I en av disse sakene ser det i tillegg ut til at regelverksprosesser i EU har vært medvirkende til at forslaget ikke ble tatt videre.

I en annen sak har den delen av forslaget som Regelrådet (og andre høringsinstanser) kritiserte, blitt forkastet. Det foreligger ikke beslutningsdokumenter i saken.

Saker som sendes på ny høring

Tre forslag Regelrådet har uttalt seg til har blitt sendt på ny høring.

Regelrådet ga en rød uttalelse til Fiskeridirektoratets høring om Regelforenkling – gjennomgang av det tekniske regelverket i 2019. Regelrådet kritiserte utredningen av de materielle endringene som ble foreslått. Disse ble sendt på ny høring i februar 2021. Regelrådets kritikk ble nevnt i det nye høringsbrevet som en av grunnene til at deler av saken ble sendt på ny høring.

I 2017 sendte Sjøfartsdirektoratet på høring forslag om kvalifikasjoner og sertifikater for sjøfolk. Regelrådet mente at forslaget ikke var tilstrekkelig utredet, og anbefalte at Sjøfartsdirektoratet trakk forslaget tilbake og utredet det på nytt i tråd med utredningsinstruksen. Regelrådet hadde også et møte med Sjøfartsdirektoratet om denne saken. Forslaget ble sendt på ny høring i august 2018. Den nye høringen tok i stor grad tak i Regelrådets merknader fra 2017.

I den siste saken har vi ikke grunn til å tro at Regelrådets uttalelse hadde noe å gjøre med at saken ble sendt på ny høring.

Regelrådets uttalelser kan ha effekt på flere måter

Regelrådet skal ta stilling til om det er gjennomført konsekvensvurderinger etter de krav som utredningsinstruksen stiller, og om virkningene for næringslivet er tilstrekkelig kartlagt. Rådet kan vurdere hvorvidt nytt eller endret regelverk er utformet slik at målene oppnås til en relativt sett lav kostnad for næringslivet. En uttalelse fra Regelrådet kan påvirke enkeltsaker på ulike måter.

Utredningskvalitet

For det første kan Regelrådets uttalelse føre til bedre utredningskvalitet i den aktuelle saken eller i fremtidige saker. Regelrådet uttaler seg til forslag når de er på alminnelig høring. Høringsdokumentene/utredningen er derfor allerede produsert når Regelrådet uttaler seg til saken. Hovedansvaret for veiledning i utredningsinstruksens krav ligger hos DFØ, men både Regelrådet og andre offentlige instanser deltar i dette veiledningsarbeidet.

I enkelte saker der Regelrådet har gitt uttalelse har departementet publisert tilleggsutredninger mens høringen har pågått eller etter at høringen er avsluttet. Noen ganger er virkninger utredet grundigere i den etterfølgende lovproposisjonen. Regelrådets uttalelser kan påvirke utredningskvaliteten i senere høringer gjennom endringer i rutiner og praksis hos departementer og direktorater. Dette er endringer som tar tid og som først vil ha effekt i senere høringer. Disse virkningene vil i liten grad plukkes opp i denne gjennomgangen. Det samme gjelder andre effekter som for eksempel økt tillit til offentlige regelverksprosesser ved at Regelrådet belyser kvaliteten på beslutningsgrunnlagene. Andre kilder, som Regelrådets kartleggingsstatistikk og DFØs statusgjennomganger, kan bidra til å belyse utviklingen i utredningskvalitet over tid.

Utforming av endelig regelverk

Regelrådets uttalelse kan føre til endringer i den endelige utformingen av regelverket. Ønskede effekter er at klart unødvendige kostnader ikke pålegges næringslivet. I om lag 20 saker vurderer vi at Regelrådets uttalelse har hatt en innvirkning på endelig utforming av regelverket som bidrar til lavere kostnader for næringslivet. Eksempler på dette er at det er gitt utvidet unntak fra nye plikter for hele eller deler av næringslivet sammenlignet med det opprinnelige forslaget, at forslag med økte kostnader for næringslivet har blitt forkastet, at administrative krav for næringslivet er gjort mindre hyppig, ikrafttredelsestidspunkt for nye krav er utsatt/det er gitt en lenger overgangsperiode eller at det er gitt bedre veiledning til reglene. Se avsnitt 9 for nærmere diskusjon av slike effekter.

Andre effekter

Regelrådets uttalelser kan også ha andre effekter, for eksempel at berørt næringsliv blir oppmerksomme på forslag til nytt regelverk som gjelder dem mens saken er på høring. Disse effektene er ikke vurdert i denne gjennomgangen.

Virkninger av Regelrådets uttalelser

Vurdering av virkninger basert på gjennomgang av beslutningsdokumenter

Det foreligger beslutningsdokumenter i 90 saker som Regelrådet har uttalt seg til (81 ferdigbehandlede saker og 9 saker som er oversendt Stortinget, forkastet eller sendt på ny høring).

I 58 saker (64 prosent) er Regelrådets uttalelse omtalt i beslutningsdokumenter i saken. Det vil si at ansvarlig departement/direktorat minimum har gjengitt noen av Regelrådets innspill til saken i beslutningsdokumentet. I en del saker har departement/direktorat gjort en egen vurdering av innspillene.
I 33 prosent av disse sakene vurderer vi at Regelrådets uttalelse har ført til endringer i utformingen av det endelige forslaget, i utredningskvalitet eller på annen måte i den videre prosessen med saken.

I 64 prosent av disse sakene har ansvarlig departement/direktorat omtalt Regelrådets uttalelse, men vi er usikre på i hvilken grad uttalelsen har ført til endringer i den aktuelle saken. I to saker har ansvarlig departement (kun lovsaker) gitt uttrykk for at de er uenige i Regelrådets vurderinger eller innvendinger.

Det er relativt få saker der vi kan dokumentere eksplisitt at det gjøres endringer på grunn av Regelrådets uttalelse. I seks av de 19 sakene der vi vurderer at uttalelsene har ført til endringer ser vi at endringer tilskrives Regelrådets uttalelse helt eksplisitt. I tre av disse sakene ble det gjort endringer i den endelige utformingen av regelverket. En av disse sakene er forslag om styrking av aktivitets- og redegjørelsesplikten på likestillingsområdet som Barne- og familiedepartementet hadde på høring i 2018. I denne saken fikk Regelrådets forslag om å gjennomføre lønnskartlegging annethvert år, fremfor hvert år, gjennomslag. Dette medførte trolig lavere administrative kostnader for næringslivet enn det opprinnelige forslaget.

I ytterligere tre av de 19 sakene mener vi det fremgår relativt klart at Regelrådet, sammen med andre høringsinstanser, har vært en del av grunnlaget for at det er gjort endringer i den endelige utformingen av regelverket som har redusert kostnadene for næringslivet (sammenlignet med det
opprinnelige forslaget).

Et av disse funnene handler om den nye loven om virksomheters åpenhet og arbeid med grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold (åpenhetsloven). Opprinnelig foreslo Etikkinformasjonsutvalget at alle norske virksomheter skulle pålegges de nye kravene[2].

Regelrådet og andre høringsinstanser påpekte at dette kravet kan bli svært byrdefullt for mindre virksomheter. Regelrådet etterspurte også en kost-nyttevurdering av å inkludere alle virksomheter. På oppdrag fra Barne- og familiedepartementet utførte Oslo Economics og KMPG i etterkant av høringen en tilleggsutredning av utvalgets forslag. Utredningen skulle konkretisere og tallfeste de økonomiske og administrative konsekvensene for forskjellige virksomheter i næringslivet som følge av Etikkinformasjonsutvalgets forslag til åpenhetslov. De økonomiske og administrative konsekvensene for virksomheter i næringslivet som omfattes av lovforslaget ble beregnet til i overkant av 8 milliarder kroner for oppstartsåret, i underkant av 4 milliarder kroner for år to og om lag 2,2 milliarder kroner per år fra år tre. Det understrekes at det er usikkerhet knyttet til kostnadsestimatene, og kostnadsestimatene må betraktes som grove estimater[3]. Departementet foreslo i lovproposisjonen at kun større virksomheter skulle omfattes av plikten. Dette ble vedtatt av Stortinget.

I 2019 hørte Kommunal- og moderniseringsdepartementet forslag til gjennomføring av EUs nye regler om universell utforming av IKT. Offentlig sektor ville måtte tilfredsstille kravene til universell utforming av IKT etter EU-retten, men det var nasjonalt handlingsrom om man ville inkludere privat sektor i kravene. Departementet foreslo opprinnelig å pålegge større virksomheter de nye kravene. Regelrådet mente at det ikke var tilstrekkelig begrunnet hvorfor nasjonale regler skulle gå lengere enn direktivet, og viste til at når kostnadene for private virksomheter er så store bør det gis en solid begrunnelse for at kravene er nødvendige for å oppnå målene. Regelrådet viste til at dersom det innføres mer kostbare krav for privat sektor i Norge enn i andre land vil det isolert sett gi en konkurranseulempe. Departementet opprettholdt ikke forslaget om at direktivets krav også skulle gjennomføres for private virksomheter i lovproposisjonen.[4]

I de ti andre sakene finner vi at det er gjort endringer i den endelige utformingen av regelverket på punkter Regelrådet kritiserte eller påpekte, at forslag som Regelrådet kritiserte ble forkastet eller at det ble gjort forbedringer i utredningskvaliteten i saker der Regelrådet konkluderte med at denne ikke var tilfredsstillende. Det er imidlertid ikke eksplisitt gitt uttrykk for at Regelrådets uttalelse var grunnen til endringene. Et eksempel på dette er forslag til endringer i drosjereguleringen som Samferdselsdepartementet hadde på høring i 2018. Det ble gjengitt i lovproposisjonen at Regelrådet hadde uttalt at virkningene av en deregulering er mangelfullt utredet og at internasjonale erfaringer med deregulering av drosjemarkedet burde vært belyst i høringsnotatet. Departementet skrev til svar at: Oslo Economics har fått et oppdrag fra departementet om å gjennomføre en litteraturstudie av virkningene av dereguleringer av drosjenæringen i andre land. I rapporten belyser Oslo Economics også i hvilken grad effektene i andre land vil kunne ha overførbarhet til Norge. Rapporten ble fremlagt sammen med lovproposisjonen. Ny regulering av drosjemarkedet ble vedtatt med ikrafttredelse fra 1. juli 2020. I mai 2020 fremmet regjeringen forslag om å utsette iverksettelsen av endringene i drosjereguleringen fra 1. juli 2020 til 1. november 2020, for å motvirke uheldige utslag av covid-19 på drosjetilbudet på kort og litt lengre sikt[5].

Vurdering av virkninger i saker uten beslutningsdokumenter

Generelt er det krevende å følge og vurdere virkninger i saker der det ikke foreligger beslutningsdokumenter. Vi har likevel et inntrykk av at Regelrådets uttalelse kan ha vært med å påvirke prosessen i flere av disse sakene. Dette er tilfelle i minst ti saker. Noen av disse sakene er saker som er helt eller delvis blitt forkastet, se omtale i avsnitt 5. I de andre sakene er det blant annet blitt publisert tilleggsutredninger etter at Regelrådet ga uttalelse til saken og det er utsatt ikrafttredelse for nytt regelverk i noen saker der Regelrådet påpekte dette. Ett eksempel på dette er forslag til endringer i byggteknisk forskrift § 11-6 om brannsikkerhet og avstandskrav på campingplasser som ble sendt på høring fra Direktoratet for byggkvalitet våren 2019. Det ble tatt sikte på at de nye reglene skulle tre i kraft allerede 1. juli 2019. Regelrådet påpekte i sin uttalelse at fristen var kort, og at det var usikkerhet rundt hvordan de nye reglene skulle tolkes, særlig med tanke på spørsmål om tilbakevirkende kraft. Regelrådet hadde et møte med direktoratet om saken. Campingbransjen uttalte seg også kritisk til forslaget. Kommunal- og moderniseringsdepartementet publiserte kort tid etter høringsfristen en pressemelding om at ikrafttredelsen ble utsatt for å gi næringen tid til å omstille seg[6].

Avslutning

I denne gjennomgangen har vi sett på saker som Regelrådet har uttalt seg til i perioden juli 2016 til juli 2021. Det tar noe tid fra et regelverksforslag er på høring, til det foreligger en endelig beslutning i saken. På tidspunktet for vår gjennomgang var det vedtatt endelig beslutning i om lag to tredjedel av sakene. Mangel på offentlig tilgjengelige beslutningsdokumenter gjør at det er vanskeligere å dokumentere om Regelrådets uttalelse har hatt en effekt i mange av forskriftssakene. Regelrådet mener manglende åpenhet om hvordan høringsinstansenes innspill behandles videre i forskriftssaker er et generelt problem.

Denne gjennomgangen av saker som Regelrådet har uttalt seg til har klare begrensinger og må derfor betraktes som en «minimumsmåling» av effekten av Regelrådets uttalelser i enkeltsaker.

Regelrådets arbeid kan over tid påvirke den generelle utredningskvaliteten, organiseringen av arbeidet med utredninger og regelverk og kostnadene for berørt næringsliv, blant annet. Disse effektene er ikke undersøkt her. Disse virkningene forsøker vi å fange opp gjennom andre prosesser, for eksempel gjennom at vi har møter med departementer og direktorater. Den generelle utredningskvaliteten følger vi også gjennom vår kartlegging av alle saker innenfor Regelrådets mandat som er på høring. Vi viser til Regelrådets årsrapporter og fagartiklene på Regelrådets hjemmeside for informasjon om Regelrådets kartlegging og arbeid generelt. Høsten 2021 gjennomførte KPMG en ekstern evaluering av Regelrådet, som også kan bidra til å belyse effektene av Regelrådets arbeid.

[1] https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Saker/Sak/?p=79276

[2] https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Saker/Sak/?p=79770

[3] https://www.regjeringen.no/contentassets/a0d4144bfb5f41af969a556a8f7b0419/horingsnotat-universell-utforming-av-ikt.pdf

[4] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/etikkinformasjonsutvalgets-rapport/id2683619/

[5] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/konsekvensutredning-av-forslag-til-ny-apenhetslov/id2835860/

[6] https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/departementet-utsetter-nye-sikkerhetsregler-for-campingplasser/id2645847/