1. Metode og sammendrag
Regelrådet har siden oppstart i 2016 registrert og kartlagt høringssaker innenfor Regelrådets mandat, det vil si forslag til nye eller endrede lover og/eller forskrifter som sendes på høring og som berører næringslivet. At en sak berører næringslivet tolkes relativt bredt. Vi setter oss inn i alle sakene og gjør en overordnet vurdering av utredningskvaliteten. Kartleggingen brukes som et utgangspunkt for valg av saker til uttalelse. Vi bruker også kartleggingen til å identifisere trekk og tendenser i utredningskvaliteten i Norge slik det kommer til uttrykk i høringsnotater.
De første årene ble brukt til å utforme og teste kartleggingssystemet og siden kartleggingen var under utvikling er ikke kartleggingsspørsmålene identiske hvert år de første årene. De fleste kartleggingsspørsmålene har imidlertid vært uendrede siden 2018, noe som gir grunnlag for å se på endringer i utredningskvaliteten over tid.
Kartleggingen viser at utredningen av mange forslag ikke er tilstrekkelig, og at virkninger for næringslivet ikke utredes godt nok. Kartleggingen viser relativt lite endring i utredningskvaliteten i perioden 2018 til 2021, og vi finner ingen overbevisende konsistent trend til store forbedringer i utredningskvaliteten. Dette stemmer overens med inntrykket fra DFØs seneste statusmåling Tilfredsstiller statlige utredninger utredningsinstruksens krav? fra 2020, der DFØ sammenligner utredningskvaliteten i 2019 med utredningskvaliteten i 2016 (les rapporten her).
Vi finner at saker med bakgrunn i Norges forpliktelser etter EØS-avtalen i gjennomsnitt er dårligere utredet enn saker med bakgrunn i nasjonalt initiativ.
2. Deskriptiv statistikk
2.1 Antall saker per år og fordeling på departement/direktorat
I 2019 og 2020 kartla vi henholdsvis 319 og 316 høringssaker innenfor mandat. I 2021 kartla vi 296 saker, noe færre saker enn de to foregående årene. Det har vært færre saker fra departementene i 2021, se figur 1.
Høringssaker innenfor Regelrådets mandat, fordelt på departementer og direktorater. Antall saker, 2019-2021 (Figur 1)
Høringer fra departementer, ordinære saker og midlertidig regelverk knyttet til koronapandemien og som berører næringslivet. Antall saker, 2019-2021 (Figur 2)
2.2 Avsendere
Mattilsynet, Miljødirektoratet og Finansdepartementet sto til sammen for over 35 prosent av høringssakene vi kartla i 2021, se tabell 1. Mattilsynet og Miljødirektoratet sender ut mange høringer om EU-forordninger som berører industri og landbrukssektoren. Finansdepartementet sender mange høringer om regulering av finanssektoren, også mange av disse med opphav i EU-regelverk. Finansdepartementet sender også ut en del høringer på skatte- og avgiftsområdet.
Ansvarlig departement/direktorat. Antall høringer og andeler, 2021 (tabell 1)
| Avsender | Antall høringer | Andel av total | Akkumulert
andel |
| Mattilsynet | 48 | 16,2 % | 16,2 % |
| Miljødirektoratet | 32 | 10,8 % | 27,0 % |
| Finansdepartementet | 25 | 8,4 % | 35,5 % |
| Nærings- og fiskeridepartementet | 18 | 6,1 % | 41,6 % |
| Statens vegvesen | 16 | 5,4 % | 47,0 % |
| Fiskeridirektoratet | 13 | 4,4 % | 51,4 % |
| Sjøfartsdirektoratet | 13 | 4,4 % | 55,7 % |
| Helse- og omsorgsdepartementet | 12 | 4,1 % | 59,8 % |
| Luftfartstilsynet | 12 | 4,1 % | 63,9 % |
| Justis- og beredskapsdepartementet | 11 | 3,7 % | 67,6 % |
| Arbeids- og sosialdepartementet | 9 | 3,0 % | 70,6 % |
| Direktoratet for byggkvalitet | 8 | 2,7 % | 73,3 % |
| Skatteetaten/-direktoratet | 7 | 2,4 % | 75,7 % |
| Statens legemiddelverk | 7 | 2,4 % | 78,0 % |
| Arbeidstilsynet | 6 | 2,0 % | 80,1 % |
| Kommunal- og moderniseringsdepartementet | 6 | 2,0 % | 82,1 % |
| Landbruks- og matdepartementet | 5 | 1,7 % | 83,8 % |
| Samferdselsdepartementet | 5 | 1,7 % | 85,5 % |
| Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap | 4 | 1,4 % | 86,8 % |
| Kulturdepartementet | 4 | 1,4 % | 88,2 % |
| Kunnskapsdepartementet | 4 | 1,4 % | 89,5 % |
| Kystverket | 4 | 1,4 % | 90,9 % |
| Landbruksdirektoratet | 4 | 1,4 % | 92,2 % |
| Olje- og energidepartementet | 4 | 1,4 % | 93,6 % |
| Statens jernbanetilsyn | 4 | 1,4 % | 94,9 % |
| Finanstilsynet | 3 | 1,0 % | 95,9 % |
| Norges vassdrags- og energidirektorat | 2 | 0,7 % | 96,6 % |
| Tolletaten | 2 | 0,7 % | 97,3 % |
| Barne- og likestillingsdepartementet | 1 | 0,3 % | 97,6 % |
| Helsedirektoratet | 1 | 0,3 % | 98,0 % |
| Justervesenet | 1 | 0,3 % | 98,3 % |
| Klima- og miljødepartementet | 1 | 0,3 % | 98,6 % |
| Konkurransetilsynet | 1 | 0,3 % | 99,0 % |
| Nasjonal kommunikasjonsmyndighet | 1 | 0,3 % | 99,3 % |
| Petroleumstilsynet | 1 | 0,3 % | 99,7 % |
| Utenriksdepartementet | 1 | 0,3 % | 100,0 % |
| Totalsum | 296 | 100 % |
2.3 Høringsperioder
Utredningsinstruksen punkt 3-3 høring sier: Høringsfristen skal tilpasses omfanget av tiltaket og hvor viktig det er. Høringsfristen skal normalt være tre måneder, og ikke mindre enn seks uker.
De kartlagte sakene i 2021 hadde høringsperioder (fra høringen publiseres til høringsfrist) i antall dager fra 8 dager på det minste til 243 dager på det meste, med et gjennomsnitt på 64 dager. I 15 prosent av sakene er høringsperioden kortere enn utredningsinstruksens minstekrav på seks uker. Nesten 70 prosent av sakene har en høringsperiode kortere enn utredningsinstruksens normalt anbefalte lengde på tre måneder (her målt som 89 dager eller mindre), se tabell 2.
Høringsperioder for kartlagte saker. Antall dager, 2021 (tabell 2)
| Høringsperiode | Antall saker | Prosent av total | Akkumulert |
| Mindre enn seks uker (42 dager) | 45 | 15 % | 15 % |
| Seks uker (42 og 43 dager) | 60 | 20 % | 35 % |
| Mer enn seks uker, mindre enn tre måneder (44 til 89 dager) | 98 | 33 % | 69 % |
| Tre måneder (90, 91 og 92 dager) | 54 | 18 % | 87 % |
| Mer enn tre måneder (93 dager eller mer) | 39 | 13 % | 100 % |
| Totalsum | 296 | 100 % |
2.4 Bakgrunnen for forslagene
Vi kartlegger om forslaget har bakgrunn i Norges forpliktelser etter EØS-avtalen eller andre internasjonale avtaler. Saker som ikke har bakgrunn i Norges forpliktelser etter internasjonale avtaler omtaler vi som saker med bakgrunn i nasjonalt initiativ.
Bakgrunnen for forslaget, 2019 – 2021(figur 3)
Den noe høyere andelen EØS-saker i 2021 kan skyldes at det er noe færre saker fra departementer, og flere fra direktorater enn de to foregående årene, som omtalt i punkt 2.1. Enkelte av direktoratene har svært mange saker med bakgrunn i EØS-relevant regelverk.
2.5 Type regulering
Vi kartlegger om forlaget gjelder ny eller endret lov, forskrift eller både lov og forskrift sammen.
Type regulering, 2019 – 2021 (figur 4)
Det er en noe høyere andel saker som gjelder nye eller endrede forskrifter i 2021 enn i tidligere år, dette kan skyldes at det også er en noe lavere andel saker fra departementer i forhold til direktorater i 2021, som omtalt i avsnitt 2.1. Direktoratene sender primært forskrifter på høring.
2.6 Vår vurdering av forslagenes omfang av nye kostnader for næringslivet
Vi vurderer om forslagene berører mange eller få virksomheter, og om kostnadene for disse som følge av forslaget vil være høye eller lave. På bakgrunn av dette anslår vi et omfang av nye kostnader for næringslivet:
| Stort omfang: | Mange berørte og høye kostnader |
| Middels omfang: | Mange berørte, men lave kostnader eller få berørte, men høye kostnader |
| Lite omfang: | Få berørte og lave kostnader |
| Netto besparelse: | Forslaget gir besparelser for næringslivet (mange eller få berørte) |
Anslått omfang av nye kostnader for næringslivet, 2019 – 2021 (figur 5)
Det er generelt få saker vi vurderer har et stort omfang av nye kostnader for næringslivet, mellom en og to prosent av sakene de siste tre årene. I overkant av 20 prosent av sakene har et middels omfang av nye kostnader for næringslivet. Andelen saker med lite omfang av nye kostnader for næringslivet har de siste tre årene vært jevnt på om lag 56 prosent. Dette inkluderer også saker der vi vurderer kostnadene å være i nærheten av null. I 2021 vurderte vi at 22 prosent av sakene førte til besparelser for næringslivet, dette er noe høyere enn de to foregående årene, se figur 5.
2.7 Berørte næringer
Vi kartlegger hvilke næringer som reguleres. Et regelverksforslag kan regulere flere forskjellige næringer. Et regelverksforslag kan også regulere på tvers av næringer, det vil si at det ikke regulerer en bestemt nærings, men forhold som skatt, regnskap, revisjon, arbeidsforhold, selskapsrett, HMS osv. som gjelder for «alle» virksomheter. 17 prosent av sakene kartlagt i 2021 handler om regulering på tvers av næringer. Den enkeltnæringen som reguleres «mest» er industri, 80 forslag (27 prosent av alle kartlagte forslag) regulerer hele eller deler av industrien. Fiske, fangst og akvakultur, varehandel, jordbruk og skogsbruk er også næringer som reguleres «ofte/mye». Mange av forslagene som regulerer disse næringene er imidlertid relativt beskjedne i omfang.
Berørte næringer. Antall saker, 2021 (tabell 3)
| Berørt næring | Antall forslag | Andel av de 296 kartlagte sakene |
| Industri | 80 | 27 % |
| På tvers av næringer | 50 | 17 % |
| Fiske, fangst og akvakultur | 42 | 14 % |
| Varehandel inkl. motorvogner | 40 | 14 % |
| Jordbruk og skogbruk | 35 | 12 % |
| Transport og lagring på land | 24 | 8 % |
| Finans- og forsikring | 23 | 8 % |
| Privat tjenesteyting | 22 | 7 % |
| Lufttransport | 19 | 6 % |
| Sjøfart | 19 | 6 % |
| Helse- og sosialtjenester | 17 | 6 % |
| Bygg og anlegg | 11 | 4 % |
| Energinæring | 11 | 4 % |
| Informasjon og kommunikasjon | 7 | 2 % |
| Vannforsyning, avløp og renovasjon | 7 | 2 % |
| Bergverk | 5 | 2 % |
| Kultur, underholdning og fritid | 5 | 2 % |
| Undervisning | 5 | 2 % |
| Overnattings- og serveringsvirksomhet | 4 | 1 % |
| Totalsum | 426 |
3 Vår vurdering av utredningskvaliteten
3.1 Utredning av alternativer
Vi kartlegger i hvilken grad det er utredet alternative tiltak. For en del forslag vurderer vi at utredning av alternativer ikke er relevant. Dette gjelder i all hovedsak EU-forordninger uten nasjonale valgmuligheter. Andelen forslag der vi vurderer at utredning av alternativer ikke er relevant har vært stabil på 31-32 prosent de siste årene, se figur 6.
Utredning av alternative tiltak, alle forslag, 2019 – 2021 (figur 6)
I om lag halvparten av sakene der det er relevant å vurdere alternativer, vurderer vi at det ikke er vurdert alternative måter å løse problemet på, se figur 7. Hovedalternativer er valgt der det er vurdert alternative tiltak som innebærer bruk av ulike typer virkemidler (reguleringer, økonomiske, pedagogiske), jf. veileder til utredningsinstruksen. Hovedalternativer var utredet i mindre enn en av ti saker i 2021. Undervarianter er valgt der det er diskutert ulike utforminger av deler av reguleringen, for eksempel to ulike terskelverdier. Vurderinger som kun gjelder «lovteknikk», for eksempel hvor i lovverket ulike paragrafer skal stå, regnes verken som alternativ eller undervariant.
Utredning av alternative tiltak, kun der alternativer er relevant, 2019 – 2021 (figur 7)
3.2 Beskrivelse av berørt næringsliv
Vi kartlegger om det i høringsnotatet identifiseres hvilken næring som reguleres og om næringen beskrives (fra 2021). At berørt næringsliv er identifisert betyr at det fremgår eksplisitt av høringsnotatet hvilken/hvilke næringer som berøres av forslaget. At berørt næringsliv er beskrevet kan være det er gjort rede for antall aktører, om det er store og/eller små virksomheter, årlig omsetning, sysselsetting eller lignende karakteristikker ved den aktuelle næringen. I 2021 vurderte vi at berørt næringsliv er identifisert i 78 prosent av sakene, dette er en økning fra 70 prosent i 2020, se figur 8. Spørsmålsformuleringen og svaralternativene er endret i kartleggingen for 2021. Før 2021 kartla vi kun om berørte næringer var identifisert (ja/nei). Fra 2021 har vi i tillegg kartlagt om næringen er beskrevet, se figur 9. De tre øverste svaralternativene (Ja, i stor grad / Ja, i noen grad / Nei, men næringen er identifisert) korresponderer til svaralternativet Ja i kartleggingen før 2021. Svaralternativet Nei, næringen er heller ikke identifisert korresponderer til svaralternativet Nei i kartleggingen før 2021. Det kan ikke utelukkes at noe av endringen fra 2020 til 2021 i figur 8 kan komme av omleggingen av spørsmålet.
Er berørte næringer identifisert? 2019 – 2021 (figur 8)
Er berørte næringer beskrevet? 2021 (figur 9)
3.3 Utredning av virkninger for næringslivet
Virkninger for næringslivet er i 80 prosent av sakene utredet i en eller annen grad. Det er kun i 15 prosent av sakene i 2021 vi mener utredningen av virkninger er tilstrekkelig, i 65 prosent av sakene mener vi utredningen har mangler eller svakheter. For 20 prosent av forslagene er ikke virkninger for berørt næringsliv utredet overhode, og dette har vært stabilt de siste tre årene, se figur 10.
Er virkninger for næringsliv omtalt? Alle kartlagte saker, 2019 – 2021 (figur 10)
Vurderingen av i hvilken grad virkninger for næringslivet er utredet tar hensyn til utredningsinstruksens krav om at utredningskvaliteten skal tilpasses forslagets omfang. Det er allikevel interessant å se om forslag som har høyere kostnader for næringslivet er bedre utredet enn forslag med lavere kostnader. I figur 11 har vi kun inkludert vår vurdering i saker der vi vurderer omfanget av nye kostnader å være stort eller middels. Det ser ut til at utredningskvaliteten er noe bedre i de større sakene, ved at andelen saker der virkninger er utredet i stor grad er høyere.
Er virkninger for næringsliv omtalt? Saker med stort og middels omfang av nye kostnader for næringslivet, 2019 – 2021( figur 11)
Vi kartlegger også om noen av virkningene for næringslivet er tallfestet, se figur 12. I 2021 var det tallfestet noen virkninger for næringslivet i 23 prosent av de kartlagte sakene. Dette er om lag som de foregående årene.
Er noen av virkningene for næringslivet tallfestet? Alle kartlagte saker, 2019 – 2021 ( figur 12)
3.4 Hensyn til små bedrifter
Regelrådet er opptatt av at hensynet til små bedrifter vurderes og tas hensyn til. Vi ser at hensynet til små virksomheter er vurdert, og at dette er eksplisitt dokumentert i høringsnotatet, for 13 prosent av forslagene. Andelen har vært helt jevn de siste tre årene, se figur 13.
Er hensynet til små bedrifter vurdert? Alle kartlagte saker, 2019 – 2021 (figur 13)
3.5 Forenklinger for næringslivet
Forenklinger for næringslivet er foreslått i litt over 20 prosent av forslagene, andelen har vært relativt jevn de siste tre årene. At det er foreslått forenklinger trenger ikke bety det samme som at forslaget samlet sett gir en kostnadsbesparelse for næringslivet.
Er det eksplisitt foreslått forenklinger for næringslivet? Alle kartlagte saker, 2019 – 2021 (figur 14)
4 Forslaget med bakgrunn i Norges forpliktelser etter EØS-avtalen
Regelrådet har tidligere sett at forslag til nytt eller endret regelverk som følger opp Norges forpliktelser etter EØS-avtalen i gjennomsnitt er dårligere utredet enn saker der bakgrunnen er et nasjonalt initiativ.
4.1 Avsendere
Mattilsynet og Miljødirektoratet sender til sammen ut 54 prosent av alle EØS-høringer. Disse to og Finansdepartementet, Luftfartstilsynet og Statens vegvesen sender til sammen ut tre fjerdedel av alle EØS-saker.
Tabell 4: Ansvarlig departement/direktorat. Kun EØS-saker, antall høringer og andeler, 2021
| Avsender | Antall høringer | Andel av total | Akkumulert |
| Mattilsynet | 43 | 34,7 % | 34,7 % |
| Miljødirektoratet | 24 | 19,4 % | 54,0 % |
| Finansdepartementet | 10 | 8,1 % | 62,1 % |
| Luftfartstilsynet | 9 | 7,3 % | 69,4 % |
| Statens vegvesen | 7 | 5,6 % | 75,0 % |
| Sjøfartsdirektoratet | 5 | 4,0 % | 79,0 % |
| Arbeidstilsynet | 3 | 2,4 % | 81,5 % |
| Direktoratet for byggkvalitet | 3 | 2,4 % | 83,9 % |
| Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap | 2 | 1,6 % | 85,5 % |
| Finanstilsynet | 2 | 1,6 % | 87,1 % |
| Justis- og beredskapsdepartementet | 2 | 1,6 % | 88,7 % |
| Olje- og energidepartementet | 2 | 1,6 % | 90,3 % |
| Statens legemiddelverk | 2 | 1,6 % | 91,9 % |
| Tolletaten | 2 | 1,6 % | 93,5 % |
| Kommunal- og moderniseringsdepartementet | 1 | 0,8 % | 94,4 % |
| Kulturdepartementet | 1 | 0,8 % | 95,2 % |
| Landbruks- og matdepartementet | 1 | 0,8 % | 96,0 % |
| Nasjonal kommunikasjonsmyndighet | 1 | 0,8 % | 96,8 % |
| Norges vassdrags- og energidirektorat | 1 | 0,8 % | 97,6 % |
| Nærings- og fiskeridepartementet | 1 | 0,8 % | 98,4 % |
| Samferdselsdepartementet | 1 | 0,8 % | 99,2 % |
| Statens jernbanetilsyn | 1 | 0,8 % | 100,0 % |
| Totalsum | 124 |
4.2 Omfang av nye kostnader for næringslivet
I 2021 vurderte vi at en større andel nasjonale forslag enn EØS-forslag gir netto besparelser for næringslivet. Det er også en noe høyere andel saker med middels omfang av nye kostnader blant nasjonale forslag sammenlignet med EØS-forslag. Ulikheter i saksomfang mellom nasjonale forslag og EØS-forslag har variert en del de siste tre årene, se figur 15.
Omfang av nye kostnader for næringslivet. Fordelt på EØS-saker og saker med bakgrunn i nasjonalt initiativ, 2019 – 2021 (figur 15)
4.3 Utredningskvalitet
Vi ser at utredningen av virkninger for næringslivet i gjennomsnitt er svakere i saker med bakgrunn i EØS-regelverk sammenlignet med saker med bakgrunn i et nasjonalt initiativ. Det ser ut til at denne forskjellen har vært relativt stabil de siste tre årene.
Er virkninger for næringsliv omtalt? Fordelt på EØS-saker og saker med bakgrunn i nasjonalt initiativ, 2019 – 2021 (figur 16)
